国外流域水环境综合治理的发展与趋势

时间：2017-04-10 来源：中宜环科环保产业研究

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早在19世纪末至20世纪初，欧美国家就开始重视流域水环境的综合治理，但早期的流域治理仅限于防洪、供水、航运等单一目标。20世纪50年代以来，随着流域经济快速发展和人口剧增，人类对流域水资源利用和水环境破坏的强度不断加大，流域水污染控制与治理逐步成为流域治理的重要内容。进入20世纪90年代，以流域协调发展为目标的流域综合治理得到越来越多管理者和科学家的重视，强调全流域自然与人文各要素的综合治理是实现流域协调发展目标的前提和条件。

国外流域水环境综合治理发展的历程

以流域水资源的综合利用为目标的治理阶段

工业革命发生后，西方国家工业和人口的快速增长，水资源需求激增导致水资源短缺现象严重，协调水资源供需一度成为流域治理的重要内容。随着科技进步和认识水平的提高，自20世纪30年代起，逐步开始了以水资源调配、水土保持、洪水灾害治理、航运、发电和旅游等为目的的多目标统一规划。在这一阶段，世界各主要国家相继建立不同形式的流域管理机构，以求趋利避害、最大限度地开发利用水资源。

美国田纳西河流域管理局的建立及发展大致代表了国际上流域治理这一阶段的发展历程。美国田纳西河流域管理局具有政府职能但运行灵活、兼具私人企业组织优点，开始全权处理流域水土资源综合开发利用问题，如控制洪水、改善航运条件、水能发电、恢复植被和控制水土流失等。至20世纪40年代中期，田纳西流域已开发了1050km的航运水道，同时成为美国水电生产能力最大的流域，同时，流域内的经济得到了空前发展，农业生产更为合理，森林植被明显恢复。

以水环境治理与保护为主要目标的流域一体化治理阶段

20世纪50年代后，人口数量和经济迎来了新一轮激增，对自然资源的过度开发导致水质下降、生物多样性锐减等问题严重。而且许多国家、地方政府为发展经济而进行的一些流域开发工程项目，使得流域问题更加严重。

1972年，著名的人类环境会议在瑞典的斯德哥尔摩召开，发表了具有里程碑意义的《人类环境宣言》，强调在保持经济发展的同时，必须高度重视生态环境保护。水环境问题的日益加剧，促使流域治理由单纯的资源开发利用管理向环境治理与保护的方向倾斜，各国的流域治理大都增加了水污染控制和生态环境保护的内容，并颁布污染控制与环境保护相关法律。

以人类生活、生态环境与经济协调发展为主要目标的流域水环境治理新阶段

1992年6月，联合国环境与发展大会在巴西里约热内卢召开.会议讨论并通过了《里约环境与发展宣言》与《21世纪议程》等纲领性文件，明确提出了“可持续发展”的新战略和新理念：人类应与自然和谐一致、可持续地发展并为后代提供良好的生存发展空间。

至此，人们认识到解决日益严重的人口、资源、环境与发展问题的有效途径之一是以流域为单元对自然资源、生态环境及经济社会发展进行系统综合治理。英国Gardiner正式提出以流域可持续发展为目标的流域综合治理理念，使得以流域资源可持续利用、生态环境建设和社会经济协调发展为目标的流域综合治理在澳大利亚、美国、英国等发达国家广泛兴起。

国外流域水环境综合治理的发展趋势

从水资源协调利用到单一污染控制再转向协调发展的综合治理

国外的流域水环境治理基本上走的是一条先污染后治理的道路。首先经历了水资源综合利用阶段后;然后进入由于大规模水资源开发导致流域水质恶化，加强污染治理和水资源保护的阶段;现在国外流域水环境治理基本由以水污染综合防治，水生态环境的恢复为目的的治理转变为协调性的流域自然资源—生态环境—经济发展的综合治理。

从单纯重视河流自身转变为对整个流域区域的治理;从单一规范流域水资源逐步演变为统筹考虑流域内所有环境资源要素，从流域系统整体功能进行流域治理，强调流域生态保护与社会经济发展的关系，从经济、环境、社会问题的角度进行流域生态系统的综合治理。

从政府强制主导到政策企业家利益合作

在流域水环境治理的各方之间，存在频繁的利益博弈。流域水环境系统是一个涉及生态、经济、社会、政治等多变量的复杂系统，并非全部的政策资源都为政府部门所掌握，政府通过强制性的主导无法对诸多资源进行有效配置。因此在水环境治理的机制中，改变单一的依靠政府强制主导的供给型方式，转向利益合作为主的需求型方式，实现各方利益和目标的一致，完善水环境的治理。

政策企业家指的是有较强的掌握资源和运用资源的能力，积极主动参与并对公共政策过程发挥作用和影响的个体和组织。这些可能横跨公私部门的政策企业家们，影响公共决策过程的动机也并不相同，但共同点是愿意投入自己的资源，包括时间、精力、声誉以及金钱，来促进某一主张以换取表现为物质利益、达到目的或实现团结的预期未来收益。

另外，由于水环境治理与技术紧密关联的性质，具有相关学科背景的专家在一些水环境的治理中发挥了关键作用。例如荷兰的案例研究指出，来自不同学科的科学家在科研院所和政府机构中均占有至关重要的位置，对水环境的治理做出了潜在贡献。在莱茵河流域的治理过程中，Auen河漫滩生态研究所与莱茵河管理办公室共同制定了相关规划和标准。这类集体组织的优势来自于不同成员通过各自的战略影响治理结果，积极开发和测试新想法，使得政策目标得以更好地实现。

这本质上是对流域水环境治理的相关资源进行重新配置的结果。通过政策企业家利益合作的机制，进一步优化了水环境治理决策的质量和实施的有效性。此外，以政策企业家为典型的外部个体和组织的加入，促进了治理机构的柔性化改造，这种创新型的治理机制，对于流域水环境这类特殊的治理对象，显得格外重要。

治理实施:从一元行政管制到多维网络治理

流域水环境治理是一个典型的复杂问题，没有任何一个单一的治理模式能够解决所有维度上的问题，为了提升治理政策在实施过程中的效率，有必要对治理的实施方式进行变革。对此，一个显著的趋势是从一元行政管制到多维网络治理的转变。澳大利亚通过几十年的探索和变革，形成了政府、社区、企业、非政府组织和公众的多元治理网络。这种网络治理模式对澳大利亚水环境治理的成功发挥了至关重要的作用。

从澳大利亚的经验来看，流域水环境治理主体之间的相互关系构成了一个网络治理结构。各级政府之间存在张力，既有相互协调配合的关系，又有讨价还价和制衡的关系，形成了相互协调配合的纵向的多层次水环境治理网络。

政府负责规划项目的制定，在具体的实施方面会授权于企业。

政府在水利设施的建设、城市污水的处理、技术的开发和改进都有赖于企业。通过授权于企业，企业的咨询和技术改进助力水环境治理，在水环境治理上可致力于一致目标。社区通过参与和介入，政府与社区也相互协调配合，致力于一致的行动和行动水平的提升。政府与公众建立较成熟的合作伙伴关系。社区行动会获得企业的支持，二者的利益取向是可以一致的。

多维网络治理与传统一元行政管制最大的区别在于，在治理过程中构建了从顶层到基层的实施链条，将治理目标落实到每一个利益相关者。更为重要的是，多维网络治理将能够促进治理政策的自我实施。在这种治理结构下，治理也不再是从各自目标出发的强制性执行，而是从网络整体利益出发的自发性协同。协同效应促使各方通过合作博弈的开展，分享合作利益，并从网络的全局视角自我履行合约。