黄河流域水系统治理战略研究

时间：2021-04-01 来源：中国水利杂志

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黄河是中华民族的母亲河，黄河流域在我国经济社会发展和生态安全方面具有十分重要的地位。但是黄河长期体弱多病，水患频繁，仍存在一些突出困难和问题。2019年9月18日，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上发表重要讲话，发出“让黄河成为造福人民的幸福河”的伟大号召，要求抓紧开展顶层设计，加强重大问题研究，着力创新体制机制。

　　黄河可以说是世界上最难治理的河流。水少沙多、水沙关系不协调是黄河复杂难治的症结。近年来，水环境污染、水生态退化问题更加突现，与水少沙多问题交织，使黄河水系统更加复杂。这些问题表象在黄河，根子在流域，需要进一步加强黄河水系统治理。新时期要根据治黄矛盾发生重大转变的新情况、新问题，开拓新思路，完善重大战略，实施重大措施。

　　黄河水系统现状

　　一、分维诊断

　　1.水资源

　　主要表现为“三大失衡”：

　　一是水量收支逐步失衡。天然径流呈衰减趋势，并将持续下去。1956—2016年黄河流域径流量大幅衰减，中下游人类活动占主导因素。相对于1956—1979年降水系列，1956—2016年花园口以上天然径流量由568亿m3减到453亿m3，衰减115亿m3，兰州以下区域衰减量占90%。径流衰减中取用水贡献率为1/2，下垫面占1/4，气候变化的贡献率为1/4。据预测，花园口断面天然径流量2050年将再减少28亿m3，2070年再减少19亿m3，主要发生在产水区。

　　二是河道内外水资源需求呈现失衡趋势。1987年国务院批复黄河“八七”分水方案，明确黄河年均天然径流量580亿m3中河道输沙等生态用水210亿m3，可供水量370亿m3，分配给流域9省（自治区）及相邻的河北省和天津市。1999年开始实施黄河水量统一调度，干流连续21年不断流，但生态流量偏低且不稳定，2013—2017年满足程度降到55.2%。

　　三是水资源供需平衡形势严峻。目前，黄河流域缺水100亿~110亿m3，节水潜力为54.8亿m3，缺口约50亿m3。

　　2.水安全

　　黄河流域初步形成了以中游干支流水库、下游堤防、河道整治、分滞洪工程为主体的“上拦下排、两岸分滞”防洪工程体系。但是，黄河防洪防凌具有特殊性、长期性、复杂性，还有诸多薄弱环节。

　　一是下游洪水依然是最大威胁。小浪底水库设计保滩库容不足，中游控制性骨干工程少，“二级悬河”整治工程尚不完善，高村以上299km游荡性河势未得到完全控制，滩区还生活着190万群众。

　　二是上游干流防洪防凌形势更加严峻。宁蒙河段主槽过流能力由20世纪80年代的约4000m3/s减小到21世纪初的不足2000m3/s，三盛公至昭君坟200多km河段形成新的悬河。

　　三是城市防洪排涝达标率偏低。70余座城市仅有23座城市达到规划防洪标准，5座城市达到规划排涝标准。

　　四是山洪灾害防治仍存挑战。监测预警系统运行维护不到位，预警预报精度尚需提高。

　　3.水环境

　　近年来，黄河流域水质呈好转趋势，但问题仍较为突出。2012—2019年，黄河流域地表水Ⅰ-Ⅱ类水质断面比例呈上升趋势，Ⅴ类及劣Ⅴ类水质断面比例呈减少趋势，但2019年劣Ⅴ类水质河段仍占8.8%。总体上，干流水质好、支流与河口及附近海域水质差。Ⅴ类及劣Ⅴ类水质全部出现在支流，劣Ⅴ类水主要分布在汾河及其支流、涑水河、三川河、清涧河等。黄河口附近海域富营养化程度比较严重，无机氮为富营养化的主要因子，磷酸盐为浮游植物成长的限制因子。2018年莱州湾近海海水环境质量状况总体一般，近岸海域海水污染程度依然较重。

　　4.水生态

　　黄河流域生态脆弱，面临严重的水生态退化问题。全流域生态流量保障度低，2008—2018年生态流量达标率为5%（断面达标标准为达标年份比例90%以上），仅为全国1/9。水生生物多样性水平较低，鱼类生物完整性指数为最差等级。源区水源涵养功能降低，1986—2020年湿地面积减少20.8%，唐乃亥水文站年均径流量低于20世纪七八十年代的水平。乌梁素海生态功能退化严重，长年为Ⅴ类或劣Ⅴ类水质。河口淡水湿地面积1992—2020年减少约50%，沿海滩涂全面侵蚀，刁口河故道累计蚀退超过10km，面积超过200km2，对黑嘴鸥等保护物种生境造成重大威胁。

　　5.水管理

　　黄河流域实行流域管理与行政区域管理相结合的水管理体制。1999年《黄河水量调度条例》公布实施，水利部黄河水利委员会对黄河水量实行统一调度，实现黄河21年不断流。但是，水管理体制还存在一些问题，主要表现为：黄河健康代言人缺位，流域管理权威性不高，协调机制不健全；尚未制定黄河保护与管理的法律法规；水量与水质分割管理等。

　　二、综合诊断

　　应用河湖幸福指数评估方法，测算黄河幸福指标为一般等级。黄河幸福指数评价结果反映出以下几方面的主要问题：

　　//洪涝灾后恢复能力不足，成为黄河流域防洪安全的突出短板；

　　//水资源条件先天不足，开发利用率高，仍是经济社会高质量发展的最大制约；

　　//支流水污染治理任务艰巨；

　　//河流水生态退化较为严重、河流生态流量达标率整体偏低，水资源调度目标尚未完全转向功能性不断流；

　　//水文化品牌效应不够，与中华“母亲河”文化地位不相适应。

　　新时代黄河水系统治理 战略思路与策略

　　一、战略思路

　　深入贯彻落实习近平总书记系列讲话精神，尤其是在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的讲话精神，坚持“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，以建设造福人民的幸福河为总目标，以统筹协调水资源、水安全、水环境、水生态、水管理为抓手，促进水平衡，提升水安全，清洁水环境，恢复水生态，强化水管理，努力实现流域生态保护和高质量发展双赢。上述战略思路概括为“1-2-3-4-5”水系统治理战略思路，即一个目标、两个支点、三步实施、四轮驱动、五水统筹。“一个目标”为建设幸福黄河；“两个支点”为生态保护和高质量发展；“三步实施”为设立2025年、2035年、2050年三个阶段性目标，有序推进治理；“四轮驱动”为从法规制度、体制改革、机制创新、能力建设等层面，驱动黄河流域水系统治理体系与治理能力现代化；“五水统筹”为从水资源、水安全、水环境、水生态、水文化等维度均衡调控水系统。

　　二、分维策略

　　1.支撑生态保护与高质量发展的水资源再平衡策略

　　一是促进水量收支再平衡。通过水源涵养、工程调节、适度开展水土保持、严控地下水开采以及矿区生态修复等措施，逐步实现流域水量收支再平衡，减缓气候变化等宏观外部条件对水资源平衡系统的不利影响。二是促进河道内外水资源需求再平衡。保证河道内180亿m3的综合生态需水量，细化到重要断面，建立生态流量监测预警和应急响应体系，加强水利工程生态调度；加强全流域取水口智能管控，管住取用水，不得新增从黄河调出水量规模。三是经济社会系统水资源供需再平衡。实施适水发展和深度节水控水，合理论证与控制人居环境需水量，严控耗水，不得新增灌溉面积；实行河流断面流量与区域取用水的闭合管理；合理调整黄河“八七”分水方案，加快论证推进西线调水工程。

　　2.适应水沙关系向好的黄河流域防洪除涝保安布局优化策略

　　一是优化上游防洪防凌减灾布局。按照“上控、中分、下排”的总体思路，进一步完善宁蒙河段的防洪（凌）工程体系。二是构建下游三滩分区治理格局。根据“宽河固堤、稳定主槽、因滩施策、综合治理”的思路，“洪水分级设防，泥沙分区落淤，滩槽水沙自由交换”的理念，改造黄河下游滩区，配合生态治理措施，形成不同功能区域，构建黄河下游生态经济带。三是推进洪水防御社会化。共享洪水风险信息，推进与洪水风险特征相适应的国土空间规划、土地利用规划、城乡及公共设施建设规划和产业布局；开展防洪区洪水区划，公示禁止、限制和一般开发区范围，引导公众采取合理的开发建设和应对洪水风险行为。四是推动无内涝城市建设。对积水点、排水管线、硬化地面进行系统治理，利用大数据、人工智能等技术，加强城市洪涝监测、预报预警分析能力，提升城市洪涝灾害防御的智能感知和智慧决策水平。五是提升山洪灾害监测预报预警体系。提高山洪预警精准度，提高山洪防御社会化参与度。

　　3.基于海－河－陆统筹的黄河流域水环境提升策略

　　一是实施清水入河。强化点源污染控制，改善重点支流水质；统筹推进工业污染、养殖业、城乡生活等陆域点源污染综合整治，“一河（湖）一策”、加强黄河干流、支流及流域腹地水环境污染治理，从源头防治污染进入黄河流域水体，减少陆源污染物进入河流和海洋。

　　二是加强立体防控。推进农业面源、水土流失和内源污染综合治理。三是按宜居适度原则控制人工环境用水。合理确定城镇空间适宜水域面积率，避免片面追求景观效果而盲目修建、开挖大量的人工湖，增加不合理的用水需求，加剧水资源供需矛盾。四是加快产业优化。强化水资源刚性约束，控制高耗水、高污染行业比重，发展优质、低耗、高附加值产业，推动能源化工企业向工业园区集中，设置效率门槛，逐步淘汰低效工业企业，优化流域产业空间布局。

　　4.生态文明视域下的黄河流域水生态保护修复策略

　　构建“一网两园四区”保护修复格局。

　　“一网”指打造黄河干支流生态水网。科学制定和调控保障河湖生态流量目标，包括维持河流生态廊道的水量和流量、集中水源地保护流量、4—6月敏感期生态流量、非汛期枯水时段生态基流等；加强水沙联合调控，确保河道不淤积；加强黄河水生态空间管控，确保河流廊道不被侵占；加强水利工程生态化改造，提升水网功能连通性。

　　“两园”指建设维护好黄河源区、河口三角洲两个国家公园。尽早建成三江源国家公园；设立黄河三角洲国家公园，将黄河河口生态保护摆在更加突出的位置，与三江源国家公园“首尾呼应”，实现黄河河源与河口生态的对等保护。

　　“四区”是做好祁连山—秦岭、河套灌区、黄土高原水土流失区、下游滩区的保护修复工作。

　　5.基于系统治理的五水统筹治理机制创新策略

　　一是确立流域管理机构作为河流健康代言人。明确由流域管理机构根据中央政府授权履行黄河所有权代表职责。二是建立国务院黄河流域协调机制。由国务院领导任组长，成员包括国务院有关部门、最高人民法院、人民检察院、黄河流域9省（自治区）政府、黄河水利委员会，主要职责是统一指导、统筹协调黄河治理工作，审议黄河治理重大政策、重大规划，协调跨地区跨部门重大事项，督促检查黄河治理重要工作的落实情况。三是依托河长制建立“九地共治、流域协同”的流域管理与行政区域管理结合机制。由流域管理机构牵头建立流域河长制联席会议制度，协调解决河长制实施过程中的重大问题。四是出台贯彻生命共同体理念的黄河法。

　　新时代黄河水系统治理 重大措施建议

　　坚持问题导向、目标导向、结果导向，为落实好水系统治理战略思路与分维策略提出以下建议。

　　1.以幸福河建设统领黄河水系统治理

　　坚持以人民为中心，面向人民对河流在民生保障、发展支撑、精神享受等不同层次的幸福需求，从水安全、水资源、水环境、水生态、水文化等多个维度，按照可感知、能通用、体现特色等实践要求，进一步完善体现人民对美好生活向往及符合现代河湖治理要求的评价指标体系，并以河湖幸福指数为标尺，通过科学评价，引导加快推进幸福黄河建设。组织第三方机构发布黄河幸福指数报告，定期对幸福黄河进程进行评估，为各地区落实和推动幸福黄河工作提供参考。

　　2.优先推进深度节水控水

　　黄河流域自然禀赋较差，但用水需求增长旺盛，优先推进深度节水控水是应对未来缺水形势的首要选择。根据黄河流域目前的节水效率与缺水程度，要做好以下四个方面工作。

　　一是做好全面节水，提高各行业用水效率。农业节水要强调重点灌区的灌溉水精细化管控，工业节水要强调提高水的循环利用效率，生活节水要强调降低管网漏损。二是做好深度极限节水。在用水准入条件设置等多个环节采取极限措施，挖掘极限节水潜力，进一步促进水资源节约集约利用。

　　三是做好资源性节水。严格落实总量强度双控制度，加强水资源超载区取水许可审批管理，促进节水与增效的深度融合。

　　四是调整产业结构。水资源超载区要严格落实“四定”原则，从压缩灌溉面积、降低高耗水产业比重等方面积极采取措施，建立与区域水资源条件相适宜的产业模式。

　　3.优化调整黄河“八七”分水方案

　　为适应黄河水资源衰减和流域内外水资源供需形势，有必要调整“八七”分水方案。调整中需要考虑以下原则：

　　一是适应水沙形势变化，坚持总量分配量，核定生态用水需求，确定经济可用水量，确保经济用水和生态用水的均衡。二是立足现状，兼顾公平，根据城市群发展、能源安全、粮食安全等国家战略目标，以及流域上下游不同省份的发展定位，合理确定不同地区刚性合理的用水需求。三是完善监测体系和实施制度，确保方案能执行到位。

　　4.加快构建黄河“一网两园四区”水生态保护格局

　　尽快制定和完善黄河干支流主要断面生态流量目标，确定黄河水网廊道保护边界，制定黄河流域水系连通整体保护规划，支撑黄河生态水网建设。尽快建设黄河三角洲国家公园，并探索人与生态和谐共生的国家公园建设新模式，开展沿海滩涂湿地和近海生态环境保护，同时加强生态补水，恢复滩涂适宜的咸—淡格局和过程。加强祁连山—秦岭生态保护长效机制建设，在河套灌区、黄土高原、下游滩区探索人与自然和谐共生的特色区域生态保护和高质量发展之路。

　　5.构建更高效的流域综合管理新机制

　　明确流域管理事权，强化流域管理机构职责，流域管理更方便更有效的事项明确由流域管理机构承担。流域管理机构将流域管理保护主要任务和约束指标分解至省级行政区，并对地方实施情况进行监督考核。近期，建议由流域管理机构牵头建立流域河长制联席会议制度，协调解决黄河保护治理中的重大问题。

　　6.出台纠正人的错误行为的负面清单

　　负面清单应包括用水效率负面清单、污染排放负面清单、区域准入负面清单。按照“禁止增量、减少存量”的原则，管理黄河流域负面清单内的产业规模，确保黄河流域内不再新增规划和建设负面清单内的行业、企业，对已有存量通过规模整合、优胜劣汰等方式逐步进行“减量清零”行动。

　　7.把黄河水系统治理列为黄河立法的重点内容

　　目前，水利部、国家发展改革委启动了黄河立法工作。从水系统治理的角度，对黄河立法提出以下建议：一是把建设幸福黄河作为黄河生态保护和高质量发展的目标；二是把黄河水系统平衡作为黄河保护治理的优先任务；三是明确国家建立黄河流域协调机制，统一指导、统筹协调黄河保护治理工作；四是实施深度极限节水控水；五是坚持陆海统筹、河海联动、水陆互动，确定水资源、水环境、水生态系统治理目标与标准；六是建立水量为主、水量水质兼顾的流域生态补偿机制。

　　8.实施西部调水增源

　　西部调水增源是实现黄河水资源再平衡的重要选项。近期南水北调西线工程向黄河流域调水以解决刚性缺水为主，适宜调水规模为66亿~84亿m3，保障流域经济社会高质量发展。考虑长远保障国家粮食安全和高标准提升黄河流域生态环境质量，西线工程向黄河流域调水规模可提升至150亿~158亿m3。再进一步考虑海河和淮河流域补水需求，调水规模可进一步增加到200亿m3左右，支撑建设健康、美丽、和谐、富裕的黄河流域，助力黄河流域生态保护和高质量发展。

　　9.建设黄河国家文化廊道

　　丰富的黄河文化遗产揭示了中华文明起源发展进程，呈现了国家治理体系发展演进过程，记述了民族与文化融合共通历程，彰显了伟大黄河精神，成为塑造“美丽中国”的独有景观。建议充分挖掘与整合黄河沿线遗产资源，构建虚实结合的黄河文化遗产展示廊道，为做好新时代黄河水系统治理提供精神动力。

　　10.开展五水统筹重大科学研究

　　通过基础理论研究、关键技术与装备研发、流域管理创新、典型区域集成示范，形成流域水系统治理范式，并进行推广应用。重点研究内容包括流域五水统筹融合理论及水系统平衡机制、水资源节约集约利用前瞻性和颠覆性技术、黄河下游流路优选技术、基于水质目标的流域上下游与干支流污染统筹防控技术等。

　　刊于《中国水利》2021年第5期

　　项目组成员/王浩、钮新强、杨志峰、王超、陈晓红、王建华、柳长顺、赵勇、周祖昊、严子奇等